燒餅是各地干部群眾的家常美食,但如果基層治理“翻”起了“燒餅”,就讓人實在吃不消了。半月談記者最近在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn),一些多部門交叉施政的領(lǐng)域存在決策“翻燒餅”現(xiàn)象。部門之間“神仙打架”,基層成了“角力場”,讓基層干部做工作左右為難,基層群眾利益受到嚴重損害。
“神仙打架”:大棚項目很好,建在地上不行
中部一農(nóng)業(yè)大縣規(guī)劃了一個“農(nóng)光互補”的光伏農(nóng)業(yè)一體化項目,市縣領(lǐng)導都大力支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自上級獲知,該項目把光伏發(fā)電電池板裝在農(nóng)業(yè)大棚頂上,電池板之間留有較大間隙,不會跟大棚內(nèi)的蔬菜“搶”陽光雨露;大棚高度是普通大棚的3倍,可以實現(xiàn)多層栽培,正好發(fā)展立體農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)。
而且,大棚發(fā)的電不僅可以并入電網(wǎng)售與電網(wǎng)公司,還可以用來完善大棚的照明、保溫等功能。一個項目,兩份收入,讓干部們備受鼓舞。
大棚就這樣建起來了,一切都符合預期。只是,當收益即將裝進群眾腰包時,“不速之客”駕到。
縣國土部門找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人:你們這個項目建在了基本農(nóng)田上,是破壞耕地保護“紅線”的行為,必須限期整治,否則就要對負責人問責。
干部們當場傻眼了:“項目啟動的時候,我們反復征求了上級意見,發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部門都說可以,還讓我們加快建設(shè)進度。結(jié)果都搞好了,國土部門又跟我們說不行,要么拆棚子,要么摘帽子!”
怎么辦?干部們又跑到縣里去探問,結(jié)果發(fā)現(xiàn),整改的壓力比上馬的動力大得多,只得把項目設(shè)施陸陸續(xù)續(xù)拆掉,“農(nóng)光互補”落得個“拆光不補”。
如此部門“神仙打架”,并非這個縣基層干部群眾格外倒霉。半月談記者采訪發(fā)現(xiàn),吃了上級施政“翻燒餅”的基層干部群眾,遭遇的困境種類繁多。
規(guī)定“神仙打架”,“土”政策與惠民策互為“矛”“盾”。中部某山區(qū)貧困縣歷來男子娶妻難,有的即便結(jié)婚,也因生活貧窮妻子離家出走。一些建檔立卡貧困戶反映,當?shù)卣雠_產(chǎn)業(yè)扶貧貸款政策,實施過程中放貸部門卻規(guī)定,沒有結(jié)婚證的不能貸款。
決策“神仙打架”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪著“拔河”。徹底關(guān)停還是轉(zhuǎn)型升級,讓洞庭湖區(qū)某縣的造紙業(yè)2017年陷入長達7個月的“拉鋸戰(zhàn)”。分管工業(yè)的縣領(lǐng)導認為,只要行業(yè)淘汰了落后設(shè)備,引進新技術(shù)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級,沒必要關(guān)停,縣里也不用背負一次性補償?shù)呢摀?;分管環(huán)保的縣領(lǐng)導則認為,造紙廠無論如何轉(zhuǎn)型升級污染隱患都難消除,必須徹底關(guān)停……鄉(xiāng)鎮(zhèn)不知選哪條路走,有的開了“同意轉(zhuǎn)型”的口子,企業(yè)聽話買了設(shè)備,孰料年底上級連續(xù)發(fā)文,湖區(qū)造紙廠無論大小三年內(nèi)全部騰退。一些造紙企業(yè)因此上訪,壓力全落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。
政出多門:“各唱各的調(diào),各吹各的號”
受訪的基層干部指出,治理“翻燒餅”,一方面在于部分政策制定時隨意性較大,“腦袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍壞了”;另一方面也是官員“本位主義”作怪,上不了解宏觀政策,下不關(guān)心基層民意,只守著自己的“一畝三分地”做決定。
1——決策隨意,“非程序化”埋“打架”根源。
華中科技大學教授趙振宇認為,一些政策、法規(guī)之所以會出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象,是因為決策過程存在“非程序化”亂象。官員或圖省事,或貪專斷,導致決策偏離程序軌道,喪失了民主基礎(chǔ)和科學性,直接后果就是各級政府部門之間政令不統(tǒng)一,立法、司法和行政更無法有力配合,有效制約,帶來許多荒唐的行政成本,也給公權(quán)力“尋租”留下空間。
2——片面重視部門利益,“鍋”統(tǒng)統(tǒng)甩給基層。
湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家陳文勝認為,“翻燒餅”治理的背后是部分上級單位唯自身、唯部門利益為重,“各唱各的調(diào),各吹各的號”,事前不了解基層實際,群眾利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難處更不在心上。
采訪中,有基層干部反映:當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但要重視縣委、縣政府的綜合考核,還要應(yīng)對縣里很多部門的考核,三天兩頭得簽責任狀,動不動“有關(guān)部門”就來個一票否決?!八麄冋莆諏m椯Y金、項目分配大權(quán),都得罪不起,出了問題,鍋只好我們來背?!?/p>
3——精準對接淪為空談,項目竣工才提“紅線”。
受訪的基層干部認為,基層要實施一個項目,必然會涉及多個部門,各部門雖說都是照章辦事,但更習慣關(guān)起門來辦,部際協(xié)商不暢通,對接機制不健全,往往基層要到項目竣工才知道還有此前沒聽過的“紅線”,往往賬單填了填罰單,損了經(jīng)濟,丟了形象。
精準“勸架”:法規(guī)要理清,權(quán)責要對等
受訪的專家和基層干部呼吁,要避免決策“打架”,需進一步規(guī)范政策、法規(guī)的制定流程,把依法行政落到實處,更需建立科學的問責機制,讓政策制定者和執(zhí)行者權(quán)責對等,從制度上強化部門聯(lián)動的責任和意識。
部分地方已著手規(guī)范出臺政策、法規(guī)時“各自為政”的問題。湖北省人大常委會法規(guī)審批工作處處長鄭文金介紹,修改后的立法法,除賦予設(shè)區(qū)市、自治州人大及其常委會制定地方性法規(guī)職權(quán)外,還賦予地方政府規(guī)章制定權(quán)。為夯實“監(jiān)督防線”,湖北省人大常委會明確提出,省、市(州)人大常委會和省人民政府要加強對市(州)政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督。
同時,湖北還提出四個“不得”原則,其中包括不得違反上位法的規(guī)定,不得有地方保護主義,不得違背法定程序等內(nèi)容。
曾就減少政策“打架”問題提交專項提案的全國政協(xié)委員梁靜建議,相關(guān)部門要把工作做到前面,在政策法規(guī)修訂前,由法制辦對有關(guān)“打架”法規(guī)的適用問題予以明確,提高政策的可操作性。在政策法規(guī)的制定過程中,可定期召開聯(lián)席會議,以民主討論“勸架”。
“要經(jīng)常性地對已頒行的政策法規(guī)進行梳理和處理,及時對有沖突的內(nèi)容進行廢止、修改和補充完善。”梁靜說。趙振宇則強調(diào),決策出臺的程序化安排需要形成制度,盡力杜絕“拍腦袋”決策。
一些基層干部認為,真正消除“部門打架”,還要以更加科學的問責機制為保障,實現(xiàn)發(fā)令者和基層執(zhí)行者權(quán)責對等?!爸挥羞@樣,才能改變少數(shù)部門‘亂發(fā)號施令,不全局考慮,不承擔責任’的現(xiàn)象。”陳文勝說。
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